EL CONCEPTO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Chile, 12 de noviembre 2020
Por Alexander Espinoza y Jhenny Rivas
“Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos,
en que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos,
que sólo afectan un interés general, es decir, que sólo brindan una protección
mediata o refleja del individuo. Para ello, el legislador puede, o bien limitar
la libertad de un individuo (ej. requisitos sanitarios); o bien otorgar al
particular un poder jurídico para exigir una conducta positiva del Estado, sin
limitar la libertad de otro individuo (ej. prestaciones directas de derecho
social o deberes de protección)”.
“1. Introducción
La Revista de Justicia y Derecho de la Universidad Autónoma de Chile ha
publicado el artículo titulado “El concepto de la función administrativa y su
delimitación frente a los actos de naturaleza jurisdiccional”.[1] El
contenido y significado de la función administrativa es un elemento
determinante de la estructura del Estado. También es un elemento estructural de
la definición y alcance del derecho administrativo, cuyo objeto es la
regulación del ejercicio de la función administrativa dentro de las funciones
del Estado, esto es, de la actividad administrativa (Brewer-Carías 1983 y
2015).
En Chile, el concepto de la función administrativa ha generado
dificultades en el reconocimiento de la existencia de la potestad sancionatoria
de la administración y su delimitación con respecto a la función jurisdiccional
penal e incluso con respecto a la jurisdicción civil.
En numerosas ocasiones, el Tribunal Constitucional ha considerado
necesario clasificar una atribución de los órganos del poder público, a partir
de su naturaleza administrativa o jurisdiccional. Sin embargo, tal clasificación
ha sido el resultado de la aplicación de criterios de diversa naturaleza, lo
cual trae como resultado un panorama irregular y, no pocas veces,
contradictorio. De tal forma, el Tribunal ha calificado como actos
jurisdiccionales la reclamación de filiación no matrimonial (TC Nº Rol 2690,
2015, 10º), la facultad del Servicio Nacional del Consumidor de resolver con
imperio, entre otras materias; el cese de la conducta dañosa de intereses
colectivos o difusos, el cálculo de indemnizaciones para los consumidores o la
determinación de cautela del cumplimiento del acuerdo (TC Rol N° 4012-17-CPR,
2018, 33°), así como constituirse en instancia de mediación y arbitrar una
audiencia obligatoria de conciliación (TC Rol N° 4012-17-CPR, 2018, 33°) y, en
general, la resolución de medios alternativos de solución de conflictos[2].
Han sido clasificados por el Tribunal Constitucional como actos de naturaleza
administrativa, la facultad de emitir informes que describen el grado de
competencia y la estructura de un mercado relevante determinado del Tribunal de
Defensa de la Libre Competencia (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 20º y 21º), así como
la retención de impuestos por la Tesorería General de la República (TC Rol Nº
2865, 2015, 34° y 35º). Por otra parte, ha sido calificada como una función
jurisdiccional la facultad sancionatoria del Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 16°), así como la facultad del Servicio
Nacional del Consumidor de imponer sanciones a los proveedores (TC Rol N°
4012-17-CPR, 2018, 33°). Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha considerado
como actos administrativos las sanciones a cargo de los directores regionales
del Servicio de Impuestos Internos (TC Rol Nº 725-2007, 2008, 12°), así como
del Servicio Electoral (TC Rol N° 3106-16-CPR, 2016, 15º).
A su vez, la resolución del ministro de Transportes y Telecomunicaciones,
que otorga o deniega una concesión o un permiso de telecomunicaciones (TC Rol
Nº 176, 1993, 3º), ha sido considerada un acto jurisdiccional. La facultad de
resolver acerca de la solicitud de derechos de aprovechamiento de aguas, aun
cuando sea objeto de oposición por parte de terceros (TC Rol Nº 513-06, 2007,
12°); así como el procedimiento de concursos públicos para el ingreso a la
carrera funcionaria (TC Rol 4847-18, 2018, 7º; TC Rol 4945-18, 2018, 6º), son
calificados como el ejercicio de una función administrativa.
Tampoco encontramos uniformidad en cuanto a los criterios utilizados por
el Tribunal Constitucional para determinar la naturaleza administrativa o
jurisdiccional de los actos de los órganos del poder público. En algunos casos
ha sido determinante el criterio de la cosa juzgada (TC Nº Rol 2690, 2015,
10º), la solución de conflictos entre particulares por un tercero (TC Rol N°
4012-17-CPR, 2018, 29°) o simplemente el establecimiento o afectación de
derechos de terceros (TC ROL Nº 176, 1993, 3º), la aplicación del derecho o la
equidad mediante un raciocinio mental (TC Rol Nº 513-06, 2007, 12°), la
configuración legislativa de un procedimiento contencioso (TC Rol Nº 1448-09,
2010, 16º), así como la idoneidad de cumplir los requisitos de la garantía de
un procedimiento racional y justo[3].
2. Las funciones administrativas
Para distinguir entre una función administrativa y jurisdiccional debemos
tomar como punto de partida el criterio residual, según el cual corresponden a
la administración pública las materias distintas a las funciones legislativas y
jurisdiccionales. Pero también encontremos elementos materiales que
caracterizan la función administrativa, en torno a la defensa de los intereses
generales (Moraga, 2011, p. 235; Colombo, 1991, p. 45), como la contrapartida
de la resolución de conflictos entre intereses individuales, que define la
función jurisdiccional civil.
Mientras que la función jurisdiccional tiene por objeto la constatación y
sanción o reparación de la lesión de un derecho subjetivo (Ferrajoli et al,
2001, p. 26; González, 2014, p. 130; Alcalá-Zamora y Castillo, 1992, p. 51;
Bordalí, 2007, p. 7 y 2013; Ramos, 1984, p. 424)[4], el ámbito
natural donde actúa la administración es el de los intereses generales.
3. Las relaciones jurídicas multipolares
Lateoría
de las relaciones jurídicas triangulares o multipolares nos permitirá construir
una teoría integrada de las relaciones jurídicas, la cual comprende, por una
parte, el bien jurídico protegido, que pone en marcha la actuación del Estado;
y por otra, el derecho de libertad afectado, en el caso de actuaciones de
intervención del poder público. Desde este punto de vista, podemos formular las
siguientes tesis:
– Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos,
en que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos
y el legislador ha resuelto limitar la libertad de un individuo. La forma de
protección de tales bienes jurídicos es la protección mediata o refleja del
individuo, a través de la protección de un interés general (por ejemplo:
requisitos sanitarios).
-Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, en
que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos y
el legislador ha resuelto establecer un mecanismo de protección directa e
inmediata de un interés individual, otorgando a un particular un poder jurídico
para exigir una conducta positiva del Estado, sin limitar la libertad de otro
individuo. Encontraremos en este caso el concepto de derecho subjetivo público,
de carácter prestacional (por ejemplo: prestaciones directas de derecho social
o deberes de protección).
-Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, en
que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos y
el legislador ha resuelto limitar la libertad de un individuo. La forma de
protección de tales bienes jurídicos es la protección mediata o refleja del
individuo, a través de la protección de un interés general, que consiste en un
reproche menos grave, utilizando solo penas distintas a la privación de
libertad, generalmente de multa. En estos casos, a diferencia de la sanción, la
prohibición de la conducta puede servir de fundamento a pretensiones de derecho
subjetivo, que deben ser resueltas a través de una función jurisdiccional civil
(por ejemplo: la Inspección del Trabajo)” .
Referencias Bibliográficas:
Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto (1992): Estudios
de teoría general e historia del proceso (1945-1972) (México D.F.,
Universidad Nacional Autónoma de México), Tomo I.
Bordalí Salamanca, Andrés (2007): “Análisis crítico de la función e
independencia judicial en el Derecho chileno”, en Couso, Jaime y Atria,
Fernando (editores), La judicatura como
organización (Santiago: Instituto de Estudios Judiciales).
Bordalí Salamanca, Andrés (2018): “El régimen de responsabilidad
disciplinaria de los jueces chilenos y su inadecuación a las exigencias
constitucionales”, Ius et Praxis,
24, 2: pp. 513-548.
Brewer-Carías, Allan (1983): “El concepto de Derecho administrativo en
Venezuela”, Revista de administración
pública, 100: pp. 685-704.
Brewer-Carías, Allan (2015): “Sobre el concepto del Derecho
Administrativo”, en Curso de derecho
administrativo iberoamericano (INAP), pp. 25-72.
Colombo Campbell, Juan (1991): La
jurisdicción en el Derecho Chileno (Santiago, Editorial Jurídica de
Chile).
Ferrajoli, luigi et al (2001): Los
fundamentos de los derechos fundamentales (Madrid: Trotta).
González Álvarez, Roberto (2014): “El nuevo paradigma de la garantía de
la jurisdicción”, Ars Boni et Aequi,
10, 1: pp. 119-150.
Moraga Klenner, Claudio (2011): “¿Existen en Chile procedimientos
administrativos que presentan, también, una naturaleza jurisdiccional?”, Derecho PUCP, 2, 67: pp. 231-251.
Ramos Ortells, Manuel (1984): “Aproximación al concepto de potestad
jurisdiccional en la Constitución Española”, Anuario
de la Facultad de Derecho, 3: pp. 415-458.
[1] Espinoza
Rausseo, Alexander, & Rivas Alberti, Jhenny (2020). El concepto de la
función administrativa y su delimitación frente a los actos de naturaleza
jurisdiccional. Revista Justicia &
Derecho, 3(2), 1-18.
https://doi.org/10.32457/rjyd.v3i2.532.
[2] Es
el caso de la mediación obligatoria en materia de salud (TC Rol Nº 2042-11,
2012, 30º), de las comisiones conciliadora y arbitrales en concesiones de obras
públicas (TC Rol Nº 236-96, 1996, 11º), reiterado en TC Rol Nº 1536-09, 2009,
6º; de los Tribunales Arbitrales en materias de Propiedad Industrial (TC Rol Nº
119-91,1991, 7º), de Registro de Variedades Protegidas (TC Rol Nº 195-94, 1994,
6º), de concesiones de bienes fiscales (TC Rol Nº 360-02, 2002, 7º) y de
servicios de telecomunicaciones (TC Rolº 2191-12, 2012, 19º).
[3] Véase
al respecto, las referencias en nota N° 4.
[4] Véase
también una relación detallada de las teorías subjetivas y objetivas de la
función jurisdiccional en Pérez-Cruz (2015) y Nieva (2017).
Tomado de DIARIO CONSTITUCIONAL, cl.
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