¿CÓMO PODRÍA CAMBIAR EL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN UNA NUEVA CONSTITUCIÓN?
Chile, 10 de diciembre 2021
Por Juan Pablo Guzmán Y
María Jesús Chacoff
“La supresión del voto dirimente con el
que hoy cuenta el presidente del Tribunal Constitucional (TC) y un posible
cambio a una composición impar de ministros son las más probables
transformaciones que podría tener este órgano, de acuerdo con la opinión de los
expertos consultados.”
“Si bien algunos constituyentes
proponen la eliminación del Tribunal, los abogados especialistas coinciden en
la necesidad de mantenerlo para "salvaguardar un constitucionalismo
vivo".
En cualquier caso, hay consenso en la
necesidad de que el TC experimente modificaciones. Será una de las tareas de
mayor visibilidad de la Convención Constitucional (CC).
¿Qué estamos verificando?
La reforma del Tribunal Constitucional
es parte de los asuntos que la Comisión de Sistemas de
Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional de
la Convención Constitucional deberá discutir para dejar plasmado en una
eventual Carta Magna. El debate de si este organismo se debe mantener como
parte de la institucionalidad chilena y las transformaciones que debería
experimentar, ha sido uno de los temas reiterados entre los convencionales.
En un anticipo realizado por PAUTA, ya se advertía que la mayoría de los constituyentes
apuesta por modificar al TC, pero algunos proponen eliminarlo por completo.
Sesenta y tres convencionales creen que se debe mantener, lo que representa el
40% de la asamblea, y los focos de las reformas parecen estar puestos en el
sistema de designación y el control preventivo de constitucionalidad que hoy
día tiene la entidad de examen constitucional.
El presidente del TC, Juan José Romero,
defendió ante la comisión en la CC el rol del ente y afirmó que
"si se estima que la existencia de una Constitución es esencial, también
debe asumirse que tiene que existir un ente diferente a los órganos
colegisladores (hoy, el Presidente de la República y el Congreso Nacional) que
vele por la aplicación de sus disposiciones".
Considerando que en las últimas
semanas esta sección ha
investigado las reformas que podrían tener las instituciones, en esta ocasión el Constitucheck, de Watchdog
PAUTA, abordó el futuro que le podría deparar al Tribunal Constitucional.
¿Qué dice la Constitución?
El Capítulo VIII de
la actual Carta Magna es el que hace referencia al Tribunal Constitucional. El
artículo 92° estipula que el órgano estará integrado por 10 miembros y que tres
de ellos serán nombrados por el Presidente de la República, cuatro por el
Congreso Nacional y tres por la Corte Suprema. Determina que "durarán
nueve años en sus cargos y se renovarán por parcialidades cada tres", no
podrán ser reelegidos y serán inamovibles en el ejercicio de sus funciones.
Las atribuciones del TC están
establecidas en el artículo 93°. Entre ellas se encuentra la de "ejercer
el control de constitucionalidad de leyes que interpreten algún precepto de la
Constitucional", "resolver cuestiones de constitucionalidad" que
se susciten en el trabajo de la Congreso y de las sentencias dictadas por la
Corte Suprema, las Cortes de Apelaciones y el Tribunal Calificador de
Elecciones.
También está encargado de resolver
cuestiones de constitucionalidad relacionadas con los decretos con fuerza de
ley y a la convocatoria a plebiscitos, y deberá pronunciarse sobre las
inhabilidades, incompatibilidades y causales de cesación en el cargo de los
parlamentarios, además de otras facultades establecidas en la Constitución.
El artículo 94° señala que "contra
las resoluciones del Tribunal Constitucional no procederá recurso alguno",
aunque el mismo órgano puede "rectificar los errores de hecho en que
hubiere incurrido". También indica que "las disposiciones que el
tribunal declare inconstitucionales no podrán convertirse en ley en el proyecto
o decreto con fuerza de ley de que se trate".
El Tribunal Constitucional en Chile
En la Constitución Política de 1833, de
acuerdo con el estudio "Tribunales
Constitucionales en el derecho comparado", de la Biblioteca del
Congreso Nacional, solo el Parlamento tenía la atribución de resolver dudas
referidas al texto constitucional. Sin embargo, durante ese periodo se
presentaron los antecedentes para la creación de un órgano encargado de estas
tareas, en el contexto de la guerra civil de 1891, en el que el
presidente José Manuel Balmaceda manifestó la necesidad de
contar un tribunal para resolver las diferencias entre los poderes del Estado.
El texto constitucional de 1925 estableció
en el artículo 86° que la "Corte Suprema en los casos particulares de que
conozca o le fueren sometidos en recurso interpuesto en juicio que se
siguiere ante otro Tribunal, podrá declarar inaplicable, para ese caso,
cualquier precepto legal contrario a la Constitución. Este recurso podrá
deducirse en cualquier estado del juicio, sin que se suspenda su
tramitación".
Esto significó, según el texto de la
Biblioteca del Congreso Nacional, que el máximo tribunal "interpretara sus
atribuciones de manera acotada y por lo mismo, como una revisión únicamente de
fondo y no de forma, lo que llevó a proponer la creación de un órgano especial
que se hiciera cargo de aquello. De esta forma, se evitaba uno de los problemas
que la propia Corte Suprema había advertido en sus fallos: el peligro de una
politización de los tribunales de justicia".
En 1970, mediante la Ley N° 17.284, se creó
el Tribunal Constitucional, "inspirado en el modelo europeo, bajo la
idea de resolver los conflictos de poder entre el Presidente y el
Congreso", explica Enrique Navarro, abogado constitucionalista
y académico de la Universidad de Chile.
En la Carta Magna de 1980,
previo a las reformas de 2005, el TC tenía un carácter autónomo e independiente
del Poder Judicial y estaría conformado por siete ministros: tres jueces de la
Corte Suprema, un abogado designado por el Presidente, dos por el Consejo de
Seguridad Nacional y uno por el Senado.
Las funciones que se le entregaron al
organismo fueron las de un control preventivo de constitucionalidad, tanto en forma
como en fondo, durante la tramitación de leyes, junto con otras como declarar
la inhabilidad de los ministros y los parlamentarios.
Marcela Peredo,
académica de la Universidad de los Andes e investigadora de Polis (Observatorio Constitucional de dicha casa de
estudios), explica que el Tribunal Constitucional es un órgano que vela por la
supremacía constitucional; es decir, para que se actúe conforme a lo que se ha
establecido en la Constitución. Agrega que el TC "es muy importante porque
hace que la Constitución se respete, protege los derechos de las personas de
modo indirecto al controlar la constitucionalidad de la ley, y es un órgano que
vela también por el principio de juridicidad y el Estado de Derecho".
La Corte Suprema poseía un
control a posteriori de la constitucionalidad, por lo que
debía resolver los recursos de inaplicabilidad sobre los preceptos legales,
pero esa atribución le fue transferida al TC en la reforma constitucional de
2005. Respecto de la resolución de la inaplicabilidad, Navarro señala que había
fuertes críticas respecto a la forma en que la Corte Suprema lo hacía y por
eso, en 2005, la facultad fue transferida al TC.
Una de las críticas que recibe el
órgano es que actúa como una tercera cámara legislativa. Según Sebastián
Soto, director del Departamento de Derecho Público UC, "es un eslogan
pobre que ha causado mucho daño". En su análisis, "la historia del
derecho nos muestra que una cosa es la deliberación política y otra la
deliberación jurídica, aunque algunos crean que no hay distinción entre
ambas".
Para Sebastián Zárate,
abogado constitucionalista y profesor de la Facultad de Comunicación de la
Universidad de los Andes, "es necesario en los diseños constitucionales
contar con órganos contramayoritarios que en ciertos momentos deban contener
los intentos de exceso del poder que la Constitución les confiere".
Por ello, entender al TC como una
tercera cámara es un "retroceso constitucional".
La directora del Foro Constitucional de la
Universidad Católica, Alejandra Ovalle, asegura que
"resulta indispensable contar con un órgano externo, independiente y
especializado que tenga la facultad de dejar sin efecto las decisiones que
contravienen la Constitución, en la forma o en el fondo".
Además, puntualiza que el TC "no
es una tercera cámara, sino un órgano jurisdiccional que efectúa un control
jurídico, y que en la actualidad enfrenta el problema de su politización",
ya que en ocasiones no se ha limitado a verificar la constitucionalidad de la
norma que examina, "sino que ha entrado a evaluar su conveniencia
política".
En tanto, Peredo también manifiesta que
el TC no funciona de esa manera y asegura que "es un tribunal que revisa
la constitucionalidad de normas, pero también tiene atribuciones no normativas.
Es un órgano que forma parte de los pesos y contrapesos que debe tener una
Constitución como límite al poder".
Las reformas al TC
Uno de los focos de las reformas al
Tribunal Constitucional está en la posibilidad de quitar el control preventivo de constitucionalidad que hoy día
posee. Soto asegura que debe mantenerse esta atribución, ya que
"ha disciplinado el proceso legislativo" y "permite adelantar el
control de constitucionalidad a un momento previo a la entrada en vigencia de
la ley".
"La pregunta no es si existirá
control judicial de constitucionalidad de las leyes, sino cuándo ejercerlo. Me
parece que aquel que tiene efectos generales debe ejercerse antes de la entrada
en vigencia de la ley, es decir, debe ser un control preventivo", señala.
Para Zárate, debe mantenerse el control
preventivo facultativo, en el cual "una minoría parlamentaria o uno de los
órganos colegisladores pide al TC que declare la inconstitucionalidad de una
norma antes de que sea aprobada". Sin embargo, considera que se debe
eliminar el forzoso, que es "el que existe respecto de ciertas leyes como
un trámite obligatorio".
Navarro señala que "se deben
eliminar las leyes orgánicas constitucionales establecidas hoy en la Carta
Magna, que tienen cuórum especiales y control preventivo", además de
"precisar el momento en que debe actuar el TC", que, a su juicio,
debe ser "un plazo más acotado al final del proceso de tramitación de las
leyes".
Ovalle cree que "la politización
del TC y sus conflictos con el legislador se advierten con mayor nitidez en el
ejercicio del control preventivo", pero no considera necesario remover una
atribución que ha funcionado durante muchos años, sino
"perfeccionarla" junto con eliminar el control obligatorio de las
normas interpretativas y orgánicas constitucionales
En cuanto a la integración y
designación de los jueces, Soto afirma que este debería ser modificado a uno en
que "participen los tres poderes de forma que haya contrapesos". Para
ello propone la fórmula que se utiliza para designar a los cinco abogados
externos de la Corte Suprema a través de concurso público.
Ovalle y Navarro coincide en esta
propuesta. Navarro asegura que "lo esencial es nombrar personas que tengan
la suficiente independencia e imparcialidad para cumplir la función que se les
ha dado".
Durante la exposición que hizo el
TC ante la Convención Constitucional, el presidente del órgano, Juan
José Romero, argumentó que "el número de integrantes (del TC) debiera ser
impar y, en ningún caso debiera existir voto dirimente de quien presida el
tribunal o corte". Este es un punto en el que coinciden los abogados
consultados.
También concuerdan con la necesidad de
remover el voto dirimente. Zárate indica que debería cambiar pues "resulta
inconveniente que el voto de un ministro tenga mayor valor". Explica que
para ello se puede pasar a un número impar de jueces o se puede establecer el
principio de presunción de constitucionalidad, en que el empate implica
rechazo.
Además, Navarro añade que a su juicio
una integración impar de ministros favorecería al organismo, por lo que señala
que podrían ser 11 jueces que trabajen en dos salas y el presidente solo
participe en el pleno.
Peredo propone "modificar la
integración par del tribunal y establecer mecanismos de responsabilidad de los
ministros siguiendo el modelo español" tal como señalan en su libro Antecedentes
para una nueva Constitución.
Con lo anterior, los expertos mencionan
la necesidad de mantener el Tribunal Constitucional en una posible nueva Carta
Magna. Soto señala que si se quiere forjar un "constitucionalismo
vivo" es importante el órgano, pues "en caso contrario la nueva
Constitución será un largo documento lleno de declaraciones con escasa fuerza
vinculante".
Zárate está "absolutamente
convencido" de que el TC debe permanecer. "La defensa de la
Constitución y la protección de los derechos fundamentales exige contar con un
órgano de estas características", asevera.
A la directora del Foro Constitucional
UC le parece conveniente "preservar lo positivo de una institución que ha
sido fundamental para la democracia y el Estado de Derecho, junto con modificar
aquello que ha fallado o no ha producido los efectos esperados".
Experiencia internacional
"La tendencia en el mundo ha sido
que el control de constitucionalidad se concentre en un órgano distinto de la
Corte Suprema", asegura Soto. Un estudio de Rodrigo Delaveau Swett muestra
que hoy en el mundo el
60% de los países con control judicial de constitucionalidad prefieren
tribunales especializados.
Según explica Zárate, el Tribunal
Constitucional tiene su origen en la Constitución de Austria de 1920,
cuando Hans Kelsen impulsó la idea de crear una jurisdicción
especializada en materia constitucional y después de la Segunda Guerra Mundial
este modelo se impuso en Europa. Para el académico, el Tribunal
Constitucional de Alemania es "uno de los principales exponentes".
Entre sus atribuciones están el control de constitucionalidad de las leyes, la
protección de los derechos fundamentales, la resolución de conflictos entre los
organismos estatales y entre los estados federados (lander) y la Federación
(bund).
A diferencia de lo que sucede en Chile
y otros países, el TC alemán pertenece al Poder Judicial según el texto citado.
Esto queda establecido en el artículo 92 de su Constitución, que señala que "se
encomienda a los jueces el Poder Judicial, que será ejercido por el Tribunal
Constitucional Federal, por los tribunales federales que se prevén en la
presente Ley Fundamental y los tribunales de los Estados".
En el caso español, en 1931 se instauró
un órgano específico para resolver los recursos de inconstitucionalidad
denominado Tribunal de Garantías Constitucionales. En la Constitución de 1978 se regula el
Tribunal Constitucional, conformado por 12 miembros nombrados por el rey que
duraban nueve años y tiene la tarea de revisar los vicios de constitucionalidad
por "procedimiento, competencia y contenido material".
En Francia se creó un Consejo Constitucional en 1958, cuya finalidad
es "regular el funcionamiento de los poderes públicos, es una jurisdicción
dotada de diversas competencias, especialmente de control de constitucionalidad
de las leyes". Este "no es un tribunal supremo jerárquicamente
superior" a otros presentes en la legislación francesa.
En la región, Colombia, Ecuador y
Bolivia son los países que cuentan con tribunales constitucionales siguiendo el
modelo europeo. En la Constitución colombiana, el artículo 241
señala que "a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución".
En la Constitución de Ecuador, el Capítulo 2 se
refiere a la Corte Constitucional. El artículo 429 determina que este "es
el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración
de justicia en esta materia. Ejerce jurisdicción nacional y su sede es la
ciudad de Quito".
La Carta Magna de Bolivia establece en su
artículo 196 la existencia de un Tribunal Constitucional Plurinacional que
"vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de
constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las
garantías constitucionales". Sus magistrados son electos por votación
popular.
En cambio México, Argentina y Brasil siguen el modelo norteamericano y
dicha tarea es asignada a la Corte Suprema que debe velar por la supremacía de
la Constitución al ejercer el control de constitucionalidad.”
“A pesar de que un grupo de constituyentes está de acuerdo con la
eliminación del Tribunal Constitucional, todos los expertos consultados
concuerdan con la necesidad de mantenerlo para salvaguardar la supremacía de la
Carta Magna y asegurar "un constitucionalismo vivo". También hay
coincidencia en señalar que el TC no funciona como una tercera cámara y que es
parte de los contrapesos del sistema democrático en Chile.
Sobre las reformas que
podría experimentar el organismo, el foco está puesto sobre el control
preventivo. No hay concordancia en sí se debe mantener o no, pero sí se cree
que es conveniente eliminar el voto dirimente y que para ello se podría pasar a
una composición impar de ministros o entender que el empate en las decisiones
implica que el precepto es constitucional.”