HACIA UNA CONSTITUCIÓN DE LA
DESIGUALDAD
Chile, 5 de marzo 2022
Por
Constanza Hube
“Si hay un derecho fundamental que está en juego en esta discusión constitucional, y que es base de cualquier democracia, es el derecho a la igualdad ante la ley. Este ensayo forma parte de un especial sobre el cambio de mando que se producirá el próximo 11 de marzo.”
“Este breve artículo se escribe en el
contexto de casi ocho meses de funcionamiento de la Convención Constitucional.
El objetivo es exponer algunos puntos que vale la pena tomar en cuenta desde lo
que se puede reconocer como el “momento constitucional” hasta el desarrollo de
la Convención Constitucional.
De esta manera analizaré brevemente los
siguientes temas: 1) Momento constitucional; 2) ¿Cómo llegamos a la Convención
Constitucional?; 3) ¿Poder constituyente originario o poder constituyente derivado?;
4) ¿Qué expectativas se tiene sobre el proceso constituyente actual?; 5) Hacia
la Constitución de la desigualdad; y 6) La otra Constitución.
Momento constitucional
En doctrina, se suele hablar del “momento
constitucional” como un período específico en donde un actor político (persona,
partido, institución) promueve un desafío para el status quo constitucional
vigente y se caracteriza por venir acompañado de una intensa movilización
popular y una ciudadanía involucrada políticamente.
En este sentido, cabe tener en cuenta el contexto en el que se llegó al Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución, con fecha 15 de noviembre del 2019 (en adelante, Acuerdo de Noviembre). Nos encontrábamos en un escenario de violencia extrema desde el 18 de octubre de ese año, luego de las diversas manifestaciones ocurridas a propósito del alza de $30 pesos del Metro.
Los violentos hechos del 18 de octubre fueron seguidos por una marcha multitudinaria y pacífica en la que se planteaban distintas demandas sociales. Se veían afiches y pancartas que exigían cambios en materia de pensiones, salud, educación, transporte, entre otros. Es decir, no había en esa y en otras marchas una orgánica que la condujera, ni programa ideológico, sino que distintas demandas que confluían en manifestaciones.
¿Dónde está la reflexión del contexto o del “momento constitucional”? Que la Nueva Constitución no fue “la demanda” que constituyó la “bandera de lucha” de las manifestaciones de las primeras dos semanas (luego del 18 de octubre de 2019). Esto fue algo que se instaló después, con posterioridad (sin perjuicio que venía instalándose la idea por parte de la élite intelectual de izquierda hace algunos años). (1)
Como expuso Carlos Peña en su libro Pensar el malestar: “La fuerza emocional del momento y la diversidad de quejas y demandas encontró, de pronto, un sentido. Pero es obvio que la gente no se movilizó para lograr un cambio –apenas 18 meses antes no endosaron esa demanda y la mayoría ahora indignada prefirió quedarse en su casa– sino que esto último fue una adscripción posterior que acabó confiriendo sentido a la protesta. Que existan razones normativas para el cambio constitucional –que las hay– es una cosa, pero que ellas sean la causa de la protesta es otra muy distinta”. (2)
Es decir, se instaló que la Constitución era “la causa de todos los problemas” con posterioridad. Recién las primeras semanas de noviembre. Antes de eso, la Constitución no era un tema que estuviera dentro de las prioridades de las personas en ese momento, ni menos cuando fue electo el presidente Sebastián Piñera, quien incluyó en su programa de gobierno ciertos cambios constitucionales, pero no una nueva Constitución. Planteo esta opinión, sin desconocer la necesidad de modificaciones a la Constitución que se venían arrastrando hace años, y que varios académicos de distintos sectores políticos veníamos proponiendo. (3)
El punto en relación con el llamado “momento constitucional” es que las primeras semanas luego del 18 de octubre no estaba instalada la necesidad de una nueva Constitución, como sí se exigía la satisfacción de demandas sociales, cuyas reformas se encontraban entrampadas durante años (un perfecto ejemplo de eso es la reforma de pensiones).
Sin embargo, los partidos políticos
opositores al gobierno (4) demostraron su pequeñez y miopía al emitir una
declaración pública el 12 de noviembre de 2019 exigiendo “un Plebiscito,
Asamblea Constituyente y Nueva Constitución”. En específico se sostenía en esa
declaración que “[e]s un hecho que la única posibilidad de abrir un camino para
salir de la crisis pasa por una Nueva Constitución”. Las y los ciudadanos
movilizados en todo el territorio nacional han establecido, por la vía de los `hechos’, un proceso constituyente en
todo el país. Las fuerzas políticas tenemos el deber de
hacer viable un Plebiscito vinculante para el establecimiento de una Nueva Carta
Magna que rija los destinos del país” (énfasis agregado); y “[e]n este momento,
el camino para construir el futuro es Plebiscito, Asamblea Constituyente y
Nueva Constitución”. Esta declaración, sin duda, pasará a la historia como un
acto político mezquino, en la cual los partidos políticos opositores no fueron
capaces de poner al país primero.
A partir del Acuerdo de Noviembre, se empezó a instalar a la asamblea constituyente como una suerte de panacea o varita mágica que resolvería, a través de una nueva Constitución, los principales problemas sociales del país, lo que no solamente es incorrecto, sino que también ha generado falsas expectativas en la ciudadanía.
¿Cómo llegamos a la Convención Constitucional?
Como es sabido, luego del Acuerdo de
Noviembre se formó una Comisión Técnica que preparó una propuesta de reforma
constitucional al Capítulo XV de la Constitución Política de la República con
el objeto de habilitar: 1) Plebiscito nacional (también llamado plebiscito de
entrada); 2) Elección de Convencionales Constituyentes; 3) Reglas y
funcionamiento de la Convención Constitucional y; 4) Plebiscito Constitucional
(también denominado plebiscito de salida).
Así las cosas, la Reforma al Capítulo XV
se publicó con fecha 24 de diciembre de 2019, estableciendo las reglas y plazos
tanto para los plebiscitos, como para el funcionamiento de la Convención
Constitucional.
Sin perjuicio de que las reglas en cuanto al sistema electoral y mecanismo de elección de los integrantes de la Convención Constitucional estaban claras en la Reforma al Capítulo XV de la Constitución (publicada, como ya se señaló con fecha 24 de diciembre de 2019) (5), estas fueron alteradas de manera significativa por medio de reformas posteriores.
En efecto, con fecha 24 de marzo de 2020 se publicó una reforma constitucional que permitía los pactos electorales de independientes y garantizaba la paridad de género en las candidaturas y en la integración del órgano constituyente (6). Luego, con fecha 23 de diciembre de 2020 (solo algunas semanas antes de la inscripción de candidaturas), se publicó otra reforma constitucional que establecía escaños reservados en la Convención Constitucional y cuotas de entrada para personas con discapacidad en la elección de Convencionales Constituyentes. (7)
Estas reformas alteraron sustantivamente las reglas ya acordadas tanto en el Acuerdo de Noviembre como en la reforma al Capítulo XV que —como se señaló— le dio viabilidad al proceso constitucional constituyente. Estas alteraciones al sistema electoral sin duda son una de las grandes responsables de la subrepresentación del sector político de la centroderecha y la sobrerrepresentación de los escaños reservados para los pueblos indígenas, que hoy marcan la agenda en la Convención Constitucional.
¿Por qué constituyen una alteración? Porque una de las conquistas de la democracia moderna consiste en destacar dos grandes condiciones: 1) sufragio universal, es decir que la mayor cantidad de personas puedan votar (en oposición al voto censitario) y; 2) igualdad del voto, todos los votos valen lo mismo, todos los votos pesan lo mismo (en oposición al voto ponderado). ¿Qué ocurrió con estas reformas? Tanto la paridad de género, que efectuaba corrección a los resultados de la elección, como la de los escaños reservados vulneraron gravemente la igualdad del voto. Es de la esencia de la democracia el que cada persona tiene un voto y que todos somos iguales a la hora de elegir. En esa línea es que el principio de la igualdad del voto está consagrado como derecho por la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica (8)) y en la Declaración Universal de Derechos Humanos, ambos tratados suscritos por Chile. (9)
Según como se diseñan y estructuran los
escaños reservados, estos pueden distorsionar, en mayor o menor medida, la
voluntad popular y los principios fundantes de la democracia representativa,
tales como la identificación política —y no fáctica identitaria— entre
representantes y representados y la igualdad del voto de todos los ciudadanos.
En términos generales, ello explica su inexistencia en la institucionalidad
democrática representativa nacional y su excepcionalidad en la experiencia
comparada. En esta línea, como es sabido, en la Convención Constitucional se
incorporaron 17 escaños reservados de un total de 155 convencionales
constituyentes. En particular, los escaños reservados para pueblos originarios
son utilizados en muy pocos países. Respecto de las elecciones parlamentarias
existen diversas realidades en distintas naciones. Por ejemplo, en Bolivia se
reservan 7 escaños para representantes de pueblos originarios, los que
representan un 5% de la Cámara de Representantes, para una población indígena cercana
al 40% de la población. En Nueva Zelanda, por su parte, se reservan escaños
equivalentes al 5% del total, para una población maorí que supone alrededor del
15% de la población total. En el caso neozelandés el número de escaños se
determina en conformidad al padrón electoral maorí. (10) En cuanto a la
reserva de escaños en órganos constituyentes, un estudio del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que, de 12 asambleas
constituyentes analizadas, solo 2 contaron con escaños reservados para pueblos
indígenas: Venezuela en 1999 y Bolivia en 2009. En el caso venezolano
existieron 3 asientos reservados de un total de 131 asientos, mientras en
Bolivia 3 de un total de 255. (11)
Todo esto evidencia que, en la experiencia comparada, la consagración de escaños reservados es excepcionalísima —incluso en el caso de órganos constituyentes—, y que en los casos en que existieron escaños reservados, estos eran significativamente menores que los utilizados en el caso chileno. ¡Ni Venezuela ni Bolivia se atrevieron a tanto!
Sin duda que estas alteraciones, especialmente aquellas que dicen relación con los escaños reservados y el pacto de independientes fueron el puntapié inicial hacia lo que se está construyendo por estos días en la Convención Constitucional, una verdadera Constitución de la desigualdad.
¿Poder constituyente originario o poder
constituyente derivado?
Uno de los primeros puntos que se
levantaron en la Convención Constitucional, una vez que entró en funcionamiento
fue el relacionado con el ejercicio de la soberanía y su sujeción (o no) a la
Constitución vigente. ¿Poder constituyente originario o derivado?
Es importante reivindicar, aunque parezca evidente, que el proceso constituyente es una expresión del ejercicio del poder constituyente derivado, no poder constituyente originario, en cuanto se rige por un marco preestablecido, nada más ni nada menos que en la Constitución vigente. Tanto es así, que en caso de que la Convención Constitucional no logre un acuerdo en el plazo máximo de un año, la Convención simplemente se disuelve y sigue rigiendo la Constitución actual.
Sin perjuicio de lo anterior, la Convención Constitucional, con el voluntarismo que la caracteriza desde el primer minuto, desconoció la sujeción a la Constitución vigente y se autoproclamó como autónoma y que ejerce el poder constituyente originario. Es así como el preámbulo del Reglamento General de la Convención (en adelante Reglamento) señala que “En el nombre de los pueblos de Chile y en virtud del mandato que nos han conferido, el Pleno de la Convención Constitucional aprueba el siguiente Reglamento General de organización y funcionamiento”. Luego, en su primer artículo se sostiene lo siguiente: “Artículo 1.- Naturaleza y finalidad de la Convención Constitucional es una asamblea representativa, paritaria y plurinacional, de carácter autónomo, convocada por el pueblo de Chile para ejercer el poder constituyente originario. La Convención reconoce que la soberanía reside en los pueblos y que está mandatada para redactar una propuesta de Constitución, que será sometida a un plebiscito” (énfasis y subrayado agregado). Así las cosas, la Convención incurrió en un verdadero “negacionismo” del marco jurídico establecido en la Constitución vigente, y que le establece, por lo demás, límites de forma y de fondo.
Por lo anterior, es claro que la Convención Constitucional tiene un objetivo único y claro, cual es redactar una propuesta de nueva Constitución para Chile, a partir de un mandato entregado por el poder constituyente derivado, cual es el Congreso Nacional. Nada más, ni nada menos. Sin embargo, y tal como se explicó, a partir de una subrepresentación por parte de un determinado sector político, una mayoría afiebrada por poder terminó desconociendo el primer día este mandato claro y acotado, atribuyéndose competencias y atribuciones que no tiene, y restándole —desde el principio— legitimidad al proceso.
¿Qué expectativas se tienen sobre el proceso constituyente actual?
Las soluciones a las demandas sociales e
injusticias no se logran con un nuevo texto constitucional, aun cuando en este
se consagre una suerte de “nuevo pacto social”. Siempre he sido escéptica de
esa afirmación, y ahora, luego de ocho meses de funcionamiento de la Convención
Constitucional, mi escepticismo solo ha aumentado en ese sentido.
La Constitución establece principios y resguarda ciertos aspectos mínimos, por lo que las leyes deben enmarcarse en esas reglas básicas. Por ejemplo, el marco constitucional vigente en materia de seguridad social ha permitido al legislador transitar desde un sistema sustentado únicamente en la capitalización individual a otro que considera un pilar solidario. (12) Estos cambios al sistema de pensiones, así como otros que podrían introducirse, no dependen de la Constitución. Sin embargo, algunas modificaciones que se han planteado, como traspasar el ahorro individual a un sistema de reparto, no serían admisibles bajo la Constitución vigente ya que los afiliados son dueños de sus fondos previsionales.
De esta manera, prestaciones como educación, salud, vivienda, seguridad social, existencia de adecuadas condiciones de trabajo y otros, se han venido otorgando en niveles mínimos y progresivamente en función de posibilidades reales de una responsable respuesta estatal que se ha visto incrementada por sucesivas reformas tributarias, por lo que su reconocimiento como derechos en el texto constitucional no garantiza por sí misma, una mayor cobertura.
Sin duda, un aspecto que hoy es objeto de la discusión constitucional tiene que ver con la posibilidad de ampliar el catálogo de derechos sociales que están en la Constitución, incluyendo otros, como el derecho a la vivienda. Junto con esto, un tema que acompañará este debate tendrá que ver con la posibilidad de incorporar un recurso o acción judicial que busque garantizar de manera efectiva dichos derechos. Sin embargo existe un problema que tiene que ver con la naturaleza cautelar de la acción de protección, cual es que dicho recurso tiende a una resolución inmediata de la perturbación, privación o amenaza a un derecho determinado, y pareciera que solo los derechos de primera generación o libertades individuales admitirían –por su naturaleza– una solución inmediata (como por ejemplo la libertad de expresión, derecho de propiedad, libertad de asociación, libertad económica, entre otros derechos de primera generación).
En el derecho comparado encontramos un sinnúmero de constituciones con largas listas de derechos sociales que han estado muy lejos de hacerse realidad, al punto que se ha llegado hablar de los “derechos de papel”. Así como ha “avanzado” la Convención Constitucional caeremos como país en dicha descripción meramente nominal de derechos, y en la precarización de otros derechos que hasta ahora se encuentran debidamente protegidos, como es el derecho de propiedad con una expropiación que implica un pago en dinero en efectivo y al contado (y antes de la toma de posesión material del bien).
Para finalizar este punto, me quedo con las palabras del profesor Sebastián Soto, quien ha sostenido que transformar el discurso político en un discurso de derechos constituye un riesgo. Específicamente ha señalado que: “De esta forma, entonces he querido explicitar de modo genérico el riesgo de transformar el discurso político en un discurso de derechos. Eso empobrece los derechos e, igualmente, pone el énfasis en los caminos incorrectos. La forma de satisfacer los derechos, especialmente los derechos sociales, es principalmente por la vía de adecuadas políticas públicas y no por la vía de la retórica o las declaraciones”. (13)
Hacia una Constitución de la desigualdad
Si hay un derecho fundamental que está en
juego en esta discusión constitucional, y que es base de cualquier democracia,
es el derecho a la igualdad ante la ley. ¿Y qué es la igualdad ante
la ley? La igualdad, como un derecho o elemento básico del ordenamiento institucional,
parte de la idea de que toda persona que se encuentra en una misma situación
debe regirse por (o ser regida por) la misma regla. Es el principio que se
encuentra tras la formulación clásica de la idea de Estado de Derecho
(gobernantes y gobernados se sujetan a las mismas reglas), en cuanto supone
afirmar que todas las personas son libres e iguales bajo la ley (o en cuanto
están sujetas a la ley).
El primer texto constitucional que reconoció formalmente este derecho fue la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, que se generó en Francia en 1789. Dicho texto, en su artículo 1°, dispone que “los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos”.
En la historia constitucional de Chile, este principio aparece consagrado desde el Reglamento Constitucional de 1812. Dicho texto, en su artículo 24, dispone que “todo habitante libre de Chile es igual de derecho”. Este derecho básico de toda democracia a nivel mundial está alterado gravemente en las discusiones aprobadas en informes de las diversas comisiones. Cuando se argumentó a favor de una Nueva Constitución se sostuvo que el objetivo era combatir la desigualdad, y al parecer esta solo ha aumentado. Más que sostener que las personas serán iguales ante la ley, la realidad es que las personas se enfrentarán a la: 1) Desigualdad ante la ley; 2) Desigualdad de género ante un juicio; 3) Desigualdad entre regiones; 4) Desigualdad incluso en las expresiones y manifestaciones culturales.
Estamos creando una Constitución que solo aumenta la desigualdad, por lo que por ahora pareciera que el remedio que se está ofreciendo a las personas está siendo bastante peor que la enfermedad.
La otra Constitución
Más allá de lo que esté ocurriendo hoy en
la Convención Constitucional, es importante tener en cuenta que el objetivo de
corto y mediano plazo tiene que ser ofrecer una buena Constitución para nuestro
país; una Constitución de futuro, no una Constitución de pasado; una
Constitución de unión, no una Constitución refundacional, de revancha y de
división como la que hoy se pretende imponer en la Convención.
Es así como brevemente plantearé algunos temas que deberían estar presentes en una Constitución que mire hacia el futuro (14):
Régimen de Gobierno. Respecto de este punto, me parece que hoy tenemos un diseño institucional que tiende a la denominada “parálisis institucional” o lo que se ha denominado “gobierno dividido”. Es por lo anterior que se propone hacer innovaciones en los siguientes elementos:
-Elecciones conjuntas presidenciales y parlamentarias: De mantenerse el sistema electoral que tenemos me parece importante hacer un ajuste a las elecciones conjuntas, de manera tal que exista alguna salida para el Presidente durante su período, a través de las elecciones parlamentarias.
-Sistema electoral: Chile debiera transitar hacia un sistema electoral que moldee grandes mayorías, propicie mayor eficacia gubernamental, estimule la competitividad en los comicios y favorezca la identificabilidad del vínculo representante-elector a nivel de distritos.
-Alta concentración del poder en el Ejecutivo:
Comisiones Permanentes de Control
Político: Se requiere una fiscalización permanente y que tenga como efecto un
menor grado de confrontación política, pero un mayor impacto en la conducción
política que realiza el gobierno. Una Cámara de Diputados que realice una
fiscalización más constante que episódica es una tarea institucional pendiente.
En este sentido, la experiencia comparada es un buen punto de referencia para
responder a este desafío. Algunos parlamentos, como el británico, por ejemplo,
han adoptado comisiones no legislativas, permanentes y temáticas de acuerdo con
cada uno de los ministerios existentes. Con ello se trata de establecer una
contraparte institucional en materia de políticas públicas. Debemos contar con
una fiscalización permanente, que aspire a conducir los actos del gobierno, a
encaminar las políticas públicas más que enfrentarse con el Presidente de la
República.
Urgencias: Se debe avanzar hacia una
programación legislativa mensual, y en caso de alteración, el gobierno debe
acordar con las cámaras una calendarización que sea realista de acuerdo con la
carga legislativa y a la complejidad del proyecto.
Un Estado al servicio de las personas. Cuando decimos que el Estado debe estar al servicio de las personas, lo que se persigue es poner al ciudadano como centro y foco de la actividad estatal. Es perfectamente posible compatibilizar un Estado eficaz para cumplir con sus tareas, con una ciudadanía activa y empoderada. En virtud de lo anterior, resulta razonable avanzar en los siguientes temas:
1.
-Creación de un estatuto de derechos de
las personas frente a la Administración:
o
Ser tratados con respeto, deferencia y
oportunidad.
o
Eximirse de presentar documentos que no
correspondan a su actuación o procedimiento, o que ya se encuentre en poder de
la Administración.
o
Exigir que exista razonabilidad y
proporcionalidad en las sanciones que de conformidad a la ley imponga la
autoridad, las que en todo caso deberán ser fundadas.
o
Exigir el cumplimiento de los plazos en
las solicitudes, actuaciones y procedimientos previstos por la ley.
o
Que se presuma que está actuando de buena
fe.
o
Explicitar que en los procedimientos
administrativos les serán aplicables las garantías penales (derecho a un debido
proceso en caso de la aplicación de una multa por ejemplo).
-Principio de la continuidad de la función pública: Este principio apunta principalmente a asegurar la prestación permanente e ininterrumpida de los servicios públicos como principio rector de la regulación de la función pública.
-Responsabilidad del Estado: El Estado
debe responder ante los ciudadanos, y esto debiera materializarse a través de
una acción judicial en un procedimiento seguido ante tribunales de justicia y
que deba ser breve y sumario.
Empoderamiento de los gobiernos locales. Una descentralización efectiva debe ser desde el órgano más cercano a la ciudadanía, como son las municipalidades. Descentralizar la toma de decisiones, especialmente en los municipios, para acercarlas más a los ciudadanos. En esta materia se puede hacer mucho a nivel constitucional:
o
Perfeccionando y profundizando la
autonomía administrativa y permitir la modernización de las municipalidades en
Chile, no sólo dotándolas de mayores recursos, sino también reconociendo
aspectos fundamentales como la heterogeneidad territorial y el fortalecimiento
de la participación ciudadana, siempre orientado al bien común. Las regiones,
incluyendo la metropolitana son muy diversas entre sí, tanto geográficamente,
como económicamente, por lo que crear macroestructuras regionales no se hace cargo
de esta realidad.
o
Consagrando a nivel constitucional el
principio de subsidiariedad territorial, es decir privilegiar lo local por
sobre lo provincial, lo provincial por sobre lo regional y lo regional por
sobre lo nacional.
o
Estableciendo que toda transferencia de
competencias a los gobiernos locales debe ir acompañada del financiamiento
respectivo.
o
Disponiendo que la Ley de Presupuestos
debe asignar recursos a las municipalidades, no solo de manera voluntaria, o
meramente potestativa, sino que obligatoriamente.
Cierro con dos grandes frases que me parece que son contemporáneas a las discusiones que se están llevando a cabo en la Convención Constitucional.
“La principal amenaza de la
democracia no es la violencia ni la corrupción o la ineficiencia, sino la
simplicidad”. -Daniel Innerarity
“Una Constitución es en gran medida un documento jurídico, con tareas concretas. Si la Constitución intenta especificar todo a que quiere comprometerse una sociedad decente, corre el riesgo de pasar a ser un mero pedazo de papel, sin mayor valor en el mundo real”. –Cass Sunstein”
Tomado
de diario El Libero.cl
