¿CUÁNTOS TIPOS DE SENADO HA
TENIDO CHILE?
Chile,
24 de febrero 2022
Por Ana
María Sanhueza
“Entre las decenas de indicaciones que presentó,
la medianoche del lunes 21 de febrero, un grupo de convencionales de
izquierda y centroizquierda, la que hasta ahora ha concentrado la atención es la
creación de un Consejo
Territorial tras la desaparición del Senado.”
“Se trata de una indicación
que "ratifica la creación de un Congreso Plurinacional. Pero, además, crea
otro órgano en paralelo que participa de la tramitación legal, que se llama
Consejo Territorial, y es integrado por un número igual de integrantes de cada
una de las regiones del país", detalló el coordinador de la Comisión
de Sistema Político Ricardo Montero (Colectivo
Socialista) en entrevista con Radio
PAUTA.
Como cualquier norma
propuesta, requiere del respaldo de al menos dos tercios del Pleno de la
Convención Constitucional cuando se vea en particular. El "Consejo
Territorial" no solo implica la eliminación de la palabra y la institución
Senado de la Constitución. También tiene cambios profundos en el rol que
cumplirían sus integrantes.
Por un lado, cada región,
sin importar su cantidad de población, tendría como mínimo tres representantes,
además de escaños reservados y composición paritaria. Pero esos representantes
tendrían un rol acotado: ya no legislarían sobre todo tipo de proyectos de ley,
sino que respecto a materias específicas de regiones. Por ejemplo, "ley de
presupuesto, atribuciones de las regiones, de sus órganos y la división
político-administrativa del país ", explicó Montero.
Justamente, la descripción
de estos roles ha abierto varias preguntas: ¿Tuvo alguna vez el Senado
una dimensión territorial con las escasas atribuciones que tendrá el
órgano de reemplazo? ¿Implica un cambio sustantivo que la palabra Senado
desaparezca de la Constitución? ¿Qué efecto político podría tener? ¿Hay en la
historia chilena ejemplos similares?
PAUTA consultó a dos
constitucionalistas: el profesor de derecho constitucional y derecho
parlamentario de Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (PUCV) Alan
Bronfman, y el director del Departamento de Derecho
Público de la Universidad Los Andes, Jaime
Arancibia.
Ambos analizaron cómo se ha
configurado históricamente el Senado en Chile, tanto respecto a su organización
territorial como en sus atribuciones. Coinciden en tres puntos: en que el
nombre "Consejo" genera dudas, en que la propuesta revela una pérdida
de poder, y en que no conocen una figura como el nuevo órgano que se discutirá,
la próxima semana, en la Comisión de Sistema Político de la Convención.
¿Es un experimento?
El profesor Jaime Arancibia dice
que si bien puede haber distintos puntos de vista entre los especialistas y que
"la academia ha dedicado décadas de estudio a las organizaciones del
Estado, normalmente hay modelos. Y yo este modelo no lo conozco: mezcla cosas
de un lado y de otro y no sé si nos dé para tanto la originalidad".
"No veo que haya un estudio o una
percepción detrás que nos diga que esto va a ser de mayor
representatividad", agrega.
Arancibia señala que, de ser aprobado
el Consejo Territorial, la forma de darse cuenta si va a funcionar o no será
por su perduración: "En Chile se han hecho varios experimentos
constitucionales. El mejor modo de demostrar cuándo ha sido un experimento y
cuándo lo que se ha regulado en la Constitución obedece al sentir jurídico del
pueblo, es ver cuánto duran esas instituciones en la Constitución".
Para
ejemplificar recurre a la historia. Cuenta que en la Constitución de 1814 existía un Senado Consultivo:
"Estaba compuesto apenas por siete individuos, que eran elegidos por el
Director Supremo de la Nación, a propuesta de una terna de la junta de
corporaciones. Es decir, no eran elegidos democráticamente y no tenían
funciones legislativas. Pero eso no duró nada".
Y añade:
"El Senado apareció en la Constitución de 1818. Tenía funciones que uno
podría pensar que son parecidas a las que se le está dando al Consejo
Territorial. Pero eso tampoco duró. Esto, porque pronto el Senado apareció, tal
como lo conocemos, en la Constitución del 33".
Continúa Alan Bronfman: "Aunque
antes están en algunos ensayos constitucionales, en términos prácticos los
senados que se construyen son en la Constitución de 1833, luego la de 1925 y
después en la de 1980. Y en esas tres constituciones, siempre son senados
fuertes. Incluso, especialmente poderosos. Ni siquiera en equiparidad de
atribuciones, sino que en algunos ámbitos, hasta con mayores atribuciones que
la Cámara de Diputados".
Y agrega que, en términos globales,
"se puede generalizar que el Senado ha sido de una trayectoria, dentro de
las dos cámaras, la más poderosa".
¿Cuándo tuvo orientación territorial?
Bronfman explica que el Senado original
de 1833 fue de representación nacional. "Era un colegio electoral único y,
por lo tanto, no tenía un componente de representación territorial. Era de
elección indirecta. Pero eso se cambió en la reforma constitucional de 1874,
cuando se optó por un Senado con una representación de carácter
provincial".
Añade que el hecho de que el sistema
electoral estuviera previsto de esa manera, "no quiere decir tampoco que
hubiese habido una gran descentralización por esto".
"En la Constitución de 1925",
dice Bronfman, "se modificó la composición del Senado y se constituyó uno
también de carácter territorial en agrupaciones provinciales. Cada agrupación
provincial elegía cinco senadores".
Sin embargo, acota, se introdujo un
factor que generó un gran debate en la época debido a que todas las
agrupaciones provinciales elegían el mismo número de senadores. La discusión,
entonces, fue respecto de si había sobrerrepresentación en términos
proporcionales.
"Esto fue porque las agrupaciones
menos pobladas elegían los mismos cinco senadores que las más pobladas. La más
típica [más poblada] es la de Santiago. Entonces, ya en esa época se aceptó que
el Senado tenía un factor de representación territorial que, hasta cierto
punto, compensaba la proporcionalidad de la Cámara de Diputados. Por eso se
optó por ese modelo".
Alan Bronfman añade que, años después,
en 1969, "se formalizó una agrupación provincial, hasta que llegó
1973". En el intermedio, recuerda que "en 1971 hubo una propuesta de
(Salvador) Allende para
eliminar el Senado. Propuso una cámara única. Pero no avanzó su
tramitación".
El profesor
comenta que en el texto original de la
Constitución de 1980 también se optó por un modelo de
representación territorial, vinculado a las regiones. "Nuevamente, con el
mismo esquema de 1925: con dos senadores por cada región. Y se acentuó lo que
antes había sido objeto de crítica, porque la desproporción era todavía más
fuerte, pues estaba la Región Metropolitana, la de Tarapacá y la de Magallanes
eligiendo los mismos senadores".
Pero eso cambió en las reformas
constitucionales de 1989: "Se introdujo un factor de compensación
proporcional, que fue lo que empezó a regir en 1990. Es un sistema en el que
todas las regiones parten teniendo dos senadores, pero las regiones más
pobladas pasan a tener un número mayor, pues se dividen en dos. Eso lo que
sucedió desde 1990".
La última modificación constitucional,
continúa, "también introdujo un componente territorial fuerte, pero con un
correctivo proporcional, con un rango por territorio electoral y donde el
número de senadores varía por territorio electoral. La base electoral también
son las regiones".
De todos los modelos sucedidos en la
historia, el profesor de la PUCV dice que no ha habido ninguno como la
propuesta de Consejo Territorial.
¿Debe llamarse "Consejo"?
A Bronfman y a Arancibia les llama la
atención que el órgano propuesto para reemplazar al Senado haya sido nombrado
como "Consejo Territorial". Es la primera palabra la que les hace
mayor ruido. La segunda, en cambio, dicen haberla esuchado muchas veces de
parte de algunos convencionales.
"El nombre 'Consejo' es erróneo en
el sentido que, por regla general, el consejo aconseja. Y en la historia, la
derivación del consejo refiere a instituciones colegiadas de asesoría al
gobernante o al monarca".
Sobre el objetivo territorial del nuevo
órgano, el profesor de la Universidad Los Andes cita a Vicente Huidobro: "Él decía que el adjetivo
que no da vida, mata. Entonces, uno se pregunta, ¿por qué se llama
'Territorial' si la Cámara también está compuesta por representantes
territoriales?".
Coincide Bronfman: "Cambiarle el
nombre al órgano puede ser o una cuestión simbólica o muy de fondo. Porque si
va a ser un órgano que no va a tener atribuciones resolutivas en el proceso
legislativo, ya no es una cámara parlamentaria. Tendríamos que dejarlo fuera de
la estructura del Congreso Nacional".
Profundiza: "Cuando se habla de
cámara, se refiere a un órgano que participa en el proceso legislativo. En el
caso actual, las dos cámaras participan en iguales de condiciones, porque se
requiere la aprobación de la Cámara de Diputados y del Senado para lograr la
aprobación de una ley. Entonces, si el nombre está asociado a la pérdida
de facultades legislativas, hablamos de un órgano completamente distinto".
Para Jaime Arancibia, eliminar el
Senado tiene un componente más: "Hunde las raíces en la historia de
Occidente a partir de la democracia ateniense, que está presente en la mayoría
de los países. Es una institución clásica, aunque perfectible, de toda teoría
política. Y, por lo tanto, pasamos a ser una situación excepcional con visos de
originalidad que tampoco tienen tanto sentido".
¿Hay pérdida de poder?
Para Alan Bronfman, los nombres de las
instituciones también pueden implicar cuestiones de fondo. "Los alemanes,
con un régimen parlamentarista, tienen un Consejo Federal. Pero no es un órgano
débil, sino bastante influyente en la política alemana. Prácticamente es una
segunda cámara, un 'Senado' que tiene incidencia en aquellos asuntos que atañen
directamente a las regiones alemanas. Esa forma de entender la función
legislativa se asocia al federalismo y ahí tiene sentido. Pero si es sin federalismo,
es más complicado".
El profesor señala que, de prosperar la
propuesta de "Consejo Territorial", en "un país donde la
centralización es muy fuerte, y en el que los temas de la política son los de
Santiago, si se disminuye el poder sustantivo de la representación política de
las regiones, se está concentrando más el poder político de lo que ya está. A
menos que [el 'Consejo Territorial'] sea una cuestión muy lingüística. Pero,
aparentemente, la idea es para disminuir las atribuciones".
Apunta a que una mirada que no le
parece "muy informada", es la que se refiere a que el bicameralismo
le hace mal a la política: "Las democracias tradicionales
son bicamerales, con todas las dificultades que implica. Y, al
revés, el unicameralismo no significa tampoco más expedición. Hay cuestiones
que es bueno que estén divididas en dos instancias distintas. Es saludable que
existan dos sedes políticas".
Jaime Arancibia coincide. Y dice que en
lo sustantivo de la propuesta, lo que se plantea "es, simplemente, un
'Senado' con menos atribuciones". Luego, se pregunta sobre la operatividad
que tendría del Consejo Territorial: "¿Qué cosas que se discutan a nivel
nacional no van a tener un impacto territorial? En un régimen federal hay
normas que rigen a toda la federación, mientras que las normas que rigen acá,
es Estado unitario. Y, de acuerdo a cómo están
aprobando el Estado Regional, sigue siendo unitario. Entonces, todo
lo que apruebe a nivel nacional, tiene impacto territorial".
Y añade: "Si el Senado tiene
problemas, soy partidario de perfeccionar lo que hay. Podemos quitarle
funciones, privarlo de herramientas y del rol moderador que tiene que cumplir
en democracia. Vamos a ver si resulta o no, pero tiendo a pensar que, tarde o
temprano, va a volver ser tal como lo conocemos".
Tomado de diario
Pauta.cl
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